代表建议罚没款应先赔股民！财务造假是资本市场的顽疾，严重破坏了市场的诚信基础，影响了市场的公平、公正和透明，损害了投资者尤其是中小投资者的合法权益。这类行为还扰乱了市场秩序，影响了资本市场的健康发展，不利于经济的长期稳定增长。2026年全国两会期间，全国人大代表、北京金诚同达（西安）律师事务所主任方燕对此表示关注。
近年来，我国对资本市场财务造假等违法犯罪活动的法律制裁体系进行了显著强化，为“零容忍”监管提供了有力武器。然而，在新的法律框架下，行政监管、刑事追诉与民事赔偿三大追责体系之间的衔接仍面临现实挑战，影响了对造假行为的综合惩防效能与投资者合法权益的及时、充分救济。
方燕解释说，近年来刑事追责显著强化，但行刑衔接与证据转化机制仍有待深化。同时，民事索赔门槛降低，但投资者举证与执行获赔仍面临困难。新《中华人民共和国证券法》及相关司法解释取消了民事诉讼的行政处罚前置程序，赋予了中小投资者直接起诉的权利，并积极推动特别代表人诉讼常态化，这是保护投资者诉权的重大进步。但门槛降低后，投资者自行收集虚假陈述、损害因果关系的证据能力极为有限，面临“起诉易、举证难”的困境。此外，由于刑事案件的审理周期通常较长，加之追缴的违法资金很难优先用于民事赔偿，存在“罚了不赔”的风险。
为解决上述问题，方燕建议由最高人民法院、最高人民检察院、中国证监会联合出台专项工作指引，重点打通以下三条路径：以行政调查高效支撑刑事追诉，建立“检察提前介入－证监会专业支持”机制；以刑事裁判有力促进民事赔偿，确立“刑事追赃先行退赔”原则与“事实认定互认”规则；以民事证据标准兼容刑事证明要求，探索“证据标准双向指引”。具体而言，对于证监会稽查部门发现的涉嫌犯罪重大线索，建议建立检察机关提前介入引导侦查的常态化机制。同时，探索证监会稽查人员作为“有专门知识的人”在刑事诉讼中就专业问题出具意见的路径，解决金融犯罪案件专业壁垒高、证据转化难的问题。在相关司法解释中明确，在财务造假刑事案件中，司法机关追缴的违法所得、判处的罚金，应优先用于退赔投资者损失。针对民事索赔已取消前置程序，方燕建议由“两高”和证监会共同研究发布《财务造假案件证据指引》，分别列明刑事立案追诉与民事侵权索赔所需的证据材料、证明标准清单。帮助受害方及其律师在维权初期就有意识地按照刑事证据标准搜集、固定证据，为后续可能的刑事报案和民事索赔“双线并行”打下坚实基础，也为行政机关移送案件提供便利。
